Dr. Hartlik  |  Umweltprüfungen  &   Qualitätsmanagement  

Forschungsprojekt 'UVP-Bewertungskonzept'

logo vwVolkswagen-Stiftung (1995 - 1998)

Das Projekt wurde von Dr. Hartlik als UVP-Arbeitsgruppenleiter im SYNÖK-Institut Barsinghausen unter Leitung von Prof. Dr. Arnim Bechmann bearbeite. Das Projekt umfasste die Entwicklung eines konsistenten UVP-Bewertungssystems mit folgenden Arbeitsphasen:

  • Zusammenstellung von fachlichen Bewertungsverfahren,

  • Zusammenstellung von rechtlichen Bewertungsmaßstäben,

  • Integration in das rechtliche Normensystem,

  • Erarbeitung einer standardisierten, flexiblen Handlungsanleitung,

  • Aufbau von strukturiertem Sachwissen und umfangreichen Datenbanken,

  • Integration der 17 Bände in ein Gesamtsystem,

  • Erstellung einer computergestützten Projektdokumentation auf CD-Rom.

     

Die zentralen Ergebnisse des zwischen 1995 und 1998 durchgeführten Forschungsprojektes, das durch die Volkswagen-Stiftung gefördert wurde, werden im folgenden kursorisch dargestellt. Das Projekt wurde von einem Autorenteam des SYNÖK-Instituts bearbeitet. Hauptbearbeiter waren dabei Prof. Bechmann und Dr. Hartlik.

Da im Rahmen des Projektes auch umfangreiche Daten- und Methodenbanken erstellt wurden, deren Ausdruck für sich genommen bereits mehr als zehn Aktenordner umfasst, wurden die Ergebnisse als computergestützte Projektdokumentation (CPD) auf CD-ROM veröffentlicht.

Das Forschungsvorhaben „Entwicklung eines Bewertungskonzeptes zur Verwendung im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung“ stellt die Bewertung von Umweltauswirkungen und damit zentrale Punkte in der umweltpolitischen Diskussion in den Mittelpunkt: Wie viel ist Natur in der Gesellschaft wert, wo ist die Grenze zu ziehen zwischen den Umweltbelastungen, die noch akzeptabel und auf der Basis von Recht und Gesetz legitimierbar sind, und solchen, die aus umweltpolitischer Sicht nicht zu­lässig sind?

Die Forschungsarbeit beginnt mit der Analyse des rechtlichen Rahmens. Die Untersuchung des UVP-Gesetzes und der UVP-relevanten Rechtsvorschriften vor dem Hintergrund einer mehr als 25-jährigen Entstehungsgeschich­te sowie aktueller rechtlicher Entwicklungstrends zeigt, dass

  • sich das UVP-Anforderungsprofil sowohl in rechtlicher als auch in inhaltlicher Sicht sehr differenziert gestaltet und die bisher übliche Zulassungspraxis um neuartige Ver­fah­renselemente und Inhalte ergänzt,

  • das UVP-Gesetz als ein „Umweltgesetz der zweiten Generation“ mit einem medienüber­grei­fenden, integrativen Ansatz Anforderungen stellt, die nicht ohne weiteres zu erfüllen sind - insbesondere dann, wenn keine begleitenden Maßnahmen zur effektiven Institutionalisierung ergriffen werden,

  • das UVP-Gesetz in den Rechtskommentaren ebenso wie in den Gerichtsurteilen in seinen Implikationen für das deutsche Planungs- und Zulassungsrecht kontrovers im Hinblick auf seine materiellrechtlichen Konsequenzen betrachtet wird,

  • das die UVP oder zumindest das Prinzip der Umweltfolgenabschätzung als umweltpolitisches Instrument an Bedeutung auf deutscher wie auf europäischer Ebene zunehmen wird.

Der so aufgespannte Rahmen wird anschließend auf seine Praxistauglichkeit überprüft. Hier stehen die beiden Hauptakteure des UVP-Verfahrens, die zuständige Behörde und der Gutachter, der in der Regel vom Vorhabenträger für die Erarbeitung der Antragsunterlagen herangezogen wird, im Zentrum.

Als Analyseergebnis der UVP-Praxis zeigt sich, dass

  • die Praxis der Behörden offenbar in wichtigen Bereichen bzw. Verfahrenselementen nicht dem aufgezeigten Anforderungsprofil entspricht,

  • in der Praxis der Gutachter allem Anschein nach methodische Konzepte zur Umweltfolgenabschätzung dominieren, die nicht ohne weiteres mit den strukturellen Anforderungen des UVP-Rechts kompatibel sind und darüber hinaus häufig auch rechtlich klar konkretisierte Inhalte unbeachtet bleiben,

  • sich das Praxisdefizit mithin als tiefergehendes, strukturelles Problem offenbart, das nur durch ein breites Maßnahmenbündel und mit Hilfe einer Reihe von Reformimpulsen angegangen werden kann.

Neben diesen Erkenntnissen auf der Basis von Rechtsanalysen, Literaturrecherchen und Fallstudienuntersuchungen ergeben sich auch durch die begleitend durchgeführten Workshops und Fachgespräche bzw. Seminare wichtige Einsichten:

  • Die zuständige Behörde nimmt die ihr vom Gesetz zugedachte Rolle als „Herrin des Verfahrens“ häufig nicht wahr. Um anspruchsvolles Recht wie das der Umweltverträglichkeitsprüfung zu vollziehen, sind entsprechend sachkompetente, verantwortungs- und selbstbewusste Behörden notwendig. Dies ist häufig nicht gegeben. Vielmehr existiert eine Asymmetrie des Wissens, die durch einen Informationsvorsprung des Vorhabenträgers charakterisiert ist.

  • Die Gutachterpraxis muss sich den Rechtsvorschriften dort anpassen, wo Inhalte und Struktur der vorzulegenden Antragsunterlagen entsprechend klar konkretisiert werden. Dies bedingt eine stärkere Auseinandersetzung der Gutachter mit den Rechtsgrundlagen, als es anscheinend Praxis ist.

  • Das Recht belegt zum Teil allgemeine Begriffe wie etwa den der „Bewertung der Umweltauswirkungen“ (§ 12 UVP-Gesetz), was zu Problemen führen kann. Der Bewertungsbegriff als solcher mit seiner Anbindung an die Bewertungstheorie als Wissenschaftsdisziplin kann durch eine Verwendung im Rahmen eines Gesetzes nicht in einer solchen Art und Weise blockiert werden, dass er beispielsweise im Rahmen von Gutachten nicht mehr verwendet werden darf.

  • Das UVP-Recht „lebt“ von der regulativen Idee des Paragraphen 1, der eine wirksame Umweltvorsorge auf der Basis einer einheitlichen Vorgehensweise in das Zentrum rückt. Die vom Gesetzgeber intendierte umweltvorsorgeorientierte Optimierungsfunktion, nach der das UVP-Gesetz ausstrahlenden Charakter auf die unbestimmten Rechtsbegriffe des Fachrechts wie dem des Allgemeinwohls hat, bringt mit sich, dass es bei vielen UVP’s im Rahmen der Entscheidung über die Zulässigkeit keine eindeutig definierte Zulässigkeitsgrenze geben kann: Der Interpretationsspielraum unbestimmter Rechtsbegriffe etwa im Rahmen UVP-pflichtiger Planfeststellungsverfahren macht jede UVP-Bewertung zur Einzelfallbetrachtung und somit ungeeignet für unflexible Standardisierungsversuche.

  • Die Bewertung der Umweltauswirkungen nach § 12 UVP-Gesetz muss sich nach der Maßgabe geltender Gesetze richten. Die Anbindung an das fachrechtliche Normensystem mit einer Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe eröffnet für die Auswahl der Bewertungsmaßstäbe alle Möglichkeiten: Durch die Anbindung fachlicher Wertmaßstäbe im Rahmen der normalen Gesetzesauslegung an diese unbestimmten Rechtsbegriffe lassen sich Vorsorgeaspekte durch entsprechende Maßstäbe in vielen Fällen relativ problemlos realisieren. Auch die einzelfallbezogene Entwicklung entsprechender Maßstäbe durch den Gutachter ist - bei Gesetzeslücken bzw. mangelnder Konkretisierung - durchaus vorstellbar bzw. notwendig.

  • Eine bessere Integration der unterschiedlichen, aber dennoch mit gleicher Zielrichtung agierende Verfahren wie UVP, Eingriffsregelung und Verträglichkeitsprüfung nach Fauna- Flora- Habitat- EG- Richtlinie erscheint zur Aufwertung des allgemeinen Instrumentes „Umweltfolgenabschätzung“ angeraten. Darüber hinaus ist auch eine Harmonisierung der verschiedenen unter­gesetzlichen UVP-Regelungen anzustreben. Das Beispiel Straßenplanung zeigt, das immer neue UVP-bezogene Instrumente geschaffen werden, die teilweise weder untereinander noch mit dem UVP-Gesetz kompatibel sind.

Aufbauend auf den dargestellten Erkenntnissen und basierend auf einem theoriegestützten Bewertungsmodell ist eine Operationalisierung der Vorgehensweise bei der Bewertung in Form eines Handlungsprogramms aus Sicht einer zuständigen Behörde ein erfolgversprechender Lösungsansatz.

Die rechtsgestützte fachliche Bewertung der Umweltauswirkungen als in Arbeitsschritte zer­leg­tes Handlungsprogramm bietet als Problemlösung eine ganze Reihe von Vorteilen:

  • Es beinhaltet Musterlösungen für bestimmte immer wiederkehrende Arbeitsroutinen und Aufgaben.

  • Den Arbeitsschritten lassen sich strukturierte Wissenssammlungen und Datenbanken zuordnen, die in der Lage sind, die Bewertungsaufgabe effektiv zu unterstützen.

  • Es bietet die Basis für eine flexible Standardisierung der Vorgehensweise bei der Bewertung.

Beinah zwangsläufig ergaben sich die weiteren Schwerpunkte für das Forschungsprojekt. Sie lagen im wesentlichen in der Strukturierung und inhaltlichen Auffüllung der einzubindenden Wissenssammlungen und Datenbanken.

Die Ergebnisse des Forschungsprojektes sind modulartig aufgebaut und in 17 Bände gegliedert, die jeweils bestimmten Themenkomplexen zugeordnet sind. Einen Überblick über diese Berichtsstruktur einschließlich inhaltlicher Querbezüge enthält die folgende Tabelle. Die einzelnen Berichtsbände stehen dabei nicht isoliert nebeneinander, sondern weisen Querbezüge auf, die durch Pfeile in der Tabelle grob angedeutet sind.

Der Themenkomplex Fachliche Grundlagen umfasst

  • die Darlegung der Fragestellungen und Leitideen, die dem Projekt zugrunde liegen (Band 2),

  • die Darstellung allgemeiner theoriebezogener Grundlagen zur Bewertung, die noch nicht die spezielle Thematik der Bewertung von Umweltfolgen einbezieht und auf den Bewertungsprozess als solchen eingeht (Band 3),

  • die Beschreibung des Bewertungskonzeptes, wie es die Regelungen des UVP-Rechts vorsehen, sowie eine Analyse der UVP-Praxis, wie sie sich durch Zulassungsbehörden, Vorhabenträger und Gutachter eingespielt hat (Band 4),

  • eine Handreichung zur Rechtsprechung, die einen Überblick über die wichtigsten Rechtsurteile zur UVP gibt und eine Einführung zu Aufgaben und Funktion der Rechtsprechung enthält (Band 5),

Unter dem Themenkomplex Handlungsanleitung werden der Ablauf der rechtsgestützten fachlichen Bewertung der Umweltauswirkungen (Band 6) und die Berücksichtigung der Bewertung im Rahmen der planerischen Abwägung (Band 7) strukturiert.

Der Themenkomplex Strukturiertes Sachwissen und Datenbanken umfasst mehrere Wissenssammlungen, die einerseits als Loseblattsammlungen in Aktenordnern und andererseits als EDV-gestützte Datenbank vorliegen:

  • Rechtliche, fachliche und politische Wertmaßstäbe (Band 9-13):

    • Band 9:        Rechtliche Wertmaßstäbe nach § 12 UVPG,

    • Band 10:      Umweltbezogene rechtliche Wertmaßstäbe,

    • Band 11:      Ökologische Bewertungsverfahren fachwissenschaftlicher Herkunft,

    • Band 12:      Umweltqualitätsziele zum Schutzgut Luft,

    • Band 13:      Politische Wertmaßstäbe.

  • Rahmenskalen und Bewertungsskalen, die eine UVP-gemäße Umsetzung von Normen oder fachlichen Wertmaßstäben enthalten (Band 14),

  • Aggregationstechniken, die verschie­de­ne Teilbewertungen nach einem definierten Algorith­mus zu einem Gesamturteil verknüpfen (Band 15),

  • UVP-relevante Rechtsurteile (Band 16).

Mit dem Themenkomplex Erfahrungen werden die Bereiche angesprochen, die kein unmittelbares Sachergebnis im engeren Sinne darstellen (Band 17). Hier handelt es sich mehr um projektbegleitende Erfahrungen, die die Bearbeiter sammeln konnten. Darüber hinaus werden Bestandteile des Forschungsvorhabens dokumentiert, die nicht Gegenstand der bisher genannten Bände sind.

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Referenzen

 

Pro bono

Die oben dargestellten Projekte stellen die normalen, zu den üblichen Honorarsätzen vergüteten Aktivitäten des Büros dar. Sie bilden die Existenzgrundlage. Während sich hier der Einfluss hinischtlich einer nachhaltigen, umweltvorsorgeorientierten Ressourcennutzung auf den verhältnismäßig engen Projektbereich erstreckt, ist die grundsätzliche umweltpolitische Wirkung naturgemäß gering.

Dr. Hartlik ist darüber hinaus ehrenamtlich in verschiedenen Funktionen tätig, insbesondere im Rahmen seiner Aktivitäten als 1. Vorsitzender für die UVP-Gesellschaft. Dort stehen neben den Informationspflichten ihrer Mitglieder die umweltpolitische Einflußnahme auf Gesetzgebung und Ausgestaltung der guten fachlichen Praxis zur Umweltprüfung im Vordergrund sowie internationale Aktivitäten zur Integration der Umweltprüfung in die nationalen Umweltpolitiken.

Aktuelles

BauGB-Novelle / § 13b – Beschwerde bei EU-Kommission

Mit Schreiben vom 15. September 2017 hat die UVP-Gesellschaft eine Beschwerde bei der EU-Kommission eingereicht. Anlass ist die Baurechtsnovelle, in deren Mittelpunkt der neue § 13b BauGB steht. Unter Anwendung dieser Rechtsvorschrift ist es damit nun möglich, Bebauungspläne im Außenbereich ohne Prüfung der Umweltauswirkungen aufzustellen. Die Gewährleistung, dass alle relevanten Umweltbelange bei der Aufstellung eines Bebauungsplans bekannt sind und in die Abwägung eingestellt werden können, ist damit nicht mehr gegeben. Zu befürchten ist nun, dass die neuen Möglichkeiten verstärkt – ggf. auch wiederholt – von Kommunen genutzt werden, ohne dass eine angemessene Untersuchung der zu erwartenden Umweltfolgen stattfindet. Das Flächenschutzziel (maximal 30 ha/Tag Neuversiegelung) rückt in weite Ferne. Die Beschwerde wird von BDLA, BBN, BUND, DNR, NABU und SRL unterstützt. Weitere Informationen >hier  und auf der Website der UVP-Gesellschaft.

UVP-Modernisierungsgesetz in Kraft getreten

Am 29. Juli 2017 ist das Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung rund zweieinhalb Monate nach der Umsetzungsfrist in Kraft getreten. Das novellierte UVPG setzt die Richtlinie 2014/52/EU vom 16. April 2014 zur Änderung UVP-Richtlinie 2011/92/EU in nationales Recht um. Die EU-Kommission hat  am 18.7.2017 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.  Das novellierte UVP-Gesetz ist neu strukturiert. Für eine erste Orientierung hat das BMUB eine Entsprechungstabelle bereitgestellt, die die alten und neuen Paragraphen gegenüberstellt.  Die Änderungen sind inhaltlich und strukturell durchaus umfangreich. Insbesondere die Vorprüfung des Einzelfalls und die Kumulationsregelungen wurden neu geordnet. Neben der "Fläche" ist auch die "Bevölkerung" gemäß UVP-RL 2014/52 als neues Schutzgut hinzugekommen. Neben den Folgen für das Schutzgut Klima (Treibhausgasemissionen) sind nun auch  Rückwirkungen des Klimas auf das Vorhaben zu betrachten.

UVP-Portale des Bundes und der Länder

Nach den Vorgabe des Art. 6 Abs. 5 der UVP-Änderungsrichtlinie 2014/52/EU müssen die Mitgliedstaaten Internetportale einrichten, um die Öffentlichkeit angemessen und zeitgemäß informieren zu können: "Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen um sicherzustellen, dass die einschlägigen Informationen der Öffentlichkeit auf der angemessenen Verwaltungs­ ebene elektronisch zugänglich sind, wenigstens über ein zentrales Portal oder über einfach zugängliche Zugangs­punkte."   Seit Ende 2017 sind zwei UVP-Portale zugänglich: das Portal des Bundes, das gemeinsame Portal der Länder. Im Bundesportal werden auch die Vorprüfungen dokumentiert, die als Ergebnis die UVP-Pflicht nicht feststellen konnten.

012

Qualifikation & Umweltprüfung

Die Qualifikation der beteiligten Akteure – hier insbesondere der Vorhabenträger mit seinem Gutachter sowie die verfahrensführende Behörde mit ihrem Personal – ist ein Schlüssel für ein effizientes und qualitativ hochwertiges Verfahren: ohne qualifizierte Gutachter kein guter UVP-Bericht, ohne kompetentes Behördenpersonal keine ausreichende Qualitätssicherung der Unterlagen sowie kein effizientes, zielgerichtetes Verfahrensmanagement.qualifikation2 bluegrey or

Die UVP-Änderungsrichtlinie 2014/52/EU fordert in Art. 5 Abs. 3: "Zur Sicherstellung der Vollständigkeit und Qualität des UVP-Berichts

•  stellt der Projektträger sicher, dass der UVP-Bericht von kompetenten Fachleuten erstellt wird,

•  stellt die zuständige Behörde sicher, dass sie über Personal mit ausreichenden Fachkenntnissen verfügt oder erfor­derlichenfalls Fachkenntnisse einholt, um den UVP-Bericht zu prüfen" (...) 

Da keine offziellen Zertifizierungs- oder Akkreditierungsverfahren für UVP-Gutachter existieren wie z.B. beim Boden- oder Immissionsschutzrecht, gibt es verschiedene Wege, z.B.:

  1. Vereidigung als öffentlich bestellte UVP-Sachverständige für bestimmte Projektbereiche durch die Industrie- und Handelskammern auf Grundlage von § 6 Gewerbeordnung,
  2. Anerkennung als verbandsanerkannte Sachverständige mit eigener, durch den Verband ausgearbeiteter Sachverständigenordnung,
  3. Zertifizierung aufgrund von internationalen Normenreihen wie z.B. ISO 9001 oder ISO 14001
  4. selbst ernannte 'freie Sachverständige' als ungeschützter Begriff.

Der Weg unter 1. ist relativ aufwändig aber durchaus eine Möglichkeit, eine verbandsanerkannte Zertifizierung nach 2. für UVP-Gutachter existiert (noch) nicht, die relativ unspezifische Zertifizierung unter 3. macht für international tätige Gutachter ggf. Sinn und Option 4. erscheint wenig zielführend. Inwieweit die UVP-Gesellschaft sich des Themas "verbandsanerkannte Sachverständige" annehmen wird, steht noch zur Diskussion.

Lehre & Fortbildung

Das Thema Qualifikation (s.o.) hängt eng mit der Aus- und Fortbildung zusammen. Ausgewiesene Studiengänge mit dem Fokus auf den Intsrumenten der Umweltprüfung exitsieren praktisch nicht. Die in UVP und SUP aktiven Gutachter*innen rekrutieren sich in der Regel aus den Bereichen Landschafts-/Umweltplanung, Raumplanung, Geografie und Geowissenschaften. In den Vollzugsbehörden besteht die Ausbildung i.d.R. aus entsprechenden verwaltungsbezogenen Fachausbildungen. Als Dozent für Umweltprüfungen ist Dr. Hartlik seit den 90er Jahren in verschiedenen Universitäten aktiv, konstant in den letzten 20 Jahren an der Leibniz Universität Hannover (Institut für Umweltplanung, Prof. Dr. Christina von Haaren) und seit dem Wintersemester 2017/2018 auch an der Bauhaus-Universität Weimar (Landschaftsarchitektur, Landschaftsplanung, Prof. Dr. Sigrun Langner).

Fortbildungen hinsichtlich des Verfahrens und der Methodik der Umweltprüfungen sind gerade auch nach der Ausbildung sowohl für das Gutachter- als auch Behördenpersonal wichtig und notwendig. Zudem sind das Recht der Umweltprüfungen und das relevante Fachrecht von hoher Dynamik gekennzeichnet, neue Anforderungen an Verfahren und Inhalte sind ein ständiger Begleiter.

Aktivitäten

> Für Behördenanghörige sind in der Regel die landeseigenen Fortbildungsstätten zuständig. So bietet die Bayerische Verwaltungsschule (BVS) seit mehr als 20 Jahren dreitägige UVP-Schulungen und Aufbauseminare speziell für die UVP an, die auch von Behördenmitarbeitern und Gutachtern aus anderen Bundesländern frei gebucht werden können.
> Die UVP-Gesellschaft veranstaltet in den Jahren ohne UVP-Kongress (ungerade Jahre) eine UVP-Summerschool für Studienabgänger und Berufsanfänger zu einem sehr moderaten Unkostenbeitrag.
> In den geraden Jahren ist dem UVP-Kongress jeweils ein UVP-Tutorial vorgeschaltet, in dem ebenfalls Studienabgängern und Berufsanfängern eine kompakte Lehrveranstaltung angeboten wird, der auf die Inhalte des UVP-Kongresses vorbebreitet.
 >  Auch das Bildungszentrum für die Ver- und Entsorgungswirtschaft (BEW) bietet zumindest eine eintägige Veranstaltung zur UVP an.

 

 

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